Ustavni sud je početkom ožujka ove godine donio Odluku o ukidanju odredbi Zakona o Hrvatskom kvalifikacijskom okviru, a koje su izjednačavale sveučilišne i stručne studije. Donesena je na temelju ustavne tužbe koju su podnijeli Rektor Sveučilišta u Zagrebu te svi pravni fakulteti u Republici Hrvatskoj. Odluka stupa na snagu 1. siječnja 2021. godine.
Prijedlog zakona o izmjenama i dopunama Zakona trenutno je na e-savjetovanju iako je do kraja godine ostalo nešto više od tjedan dana. O razlici između stručnih i sveučilišnih studija, odluci Ustavnog suda te Hrvatskom saboru kao zakonodavnom tijelu Republike Hrvatske i dugotrajnosti donošenja odluka u Republici Hrvatskoj, razgovarali smo s predstojnicom Katedre za ustavno pravo Pravnog fakulteta u Rijeci, Sanjom Barić.
1. Možete li nam objasniti razliku između stručnih i sveučilišnih studija? Što kaže Zakon? Zašto ne bi ili bi trebali biti na istoj razini?
Stručni studiji pripremaju studente za struku, za praksu, „idu“ detaljnije u srž obavljanja određene profesije i pripremaju studente izravno za tržište rada. Sveučilišni studiji, s druge strane, daju mnogo šire obrazovanje, pružajući znanstvene uvide i znanstvenu komponentu za samostalni znanstveno-istraživački rad, znanstveno i kritičko promišljanje. Oni svakako pripremaju za pojedinu profesiju, ali se radi o sveobuhvatnijem pristupu koji daje širinu znanja iz pojedine profesije. Neke profesije spadaju u pojam „reguliranih profesija“ (propisanih minimalnih standarda na razini Europske Unije) te se njima uopće ne može pristupiti bez završenog odgovarajućeg jasno propisanog studija (primjer su odvjetnici, liječnici, logopedi, medicinske sestre i tehničari, odgajatelji, kuhari, itd.).
„Stručni i sveučilišni studiji razlikuju se po sadržaju samog studija tj. ishodima učenja, kompetencijama i vještinama koje studenti steknu tijekom obrazovanja.“
Razine studija valja promatrati kao brojčanu oznaku ukupno ostvarenih godina obrazovanja i pri tome stečenih ECTS bodova. Isto trajanje obrazovanja i isti broj stečenih ECTS bodova moralo bi voditi u istu brojčanu oznaku razine ostvarene pojedinim studijem. Razina studija u sebi sadrži ne samo broj (koji označava godine studija i stečeni broj ECTS bodova), već i opis ishoda učenja, kompetencija i vještina.
Sasvim jednostavno, osnovno pitanje jest što neki student po završetku istog broja godina sveučilišnog i stručnog studija može ili ne može? A svodi se na dva pitanja: gdje se može zaposliti i može li nastaviti visoko obrazovanje u obliku neke specijalizacije ili čak doktorata znanosti? Na prvo pitanje, gdje se netko može zaposliti po završetku stručnog ili sveučilišnog studija, odgovor je kompleksan, ali jasan. Ako se radi o reguliranoj profesiji, za tu profesiju točno piše koji studij moraš završiti.
Za sve ostalo, ovisi o poslodavcu koju i kakvu osobu treba, s kojim i kakvim znanjima, vještinama i kompetencijama. Na drugo pitanje, može li se nastaviti obrazovanje sa stručnim ili sveučilišnim studijima, odgovor je također jasan. Sa sveučilišnim studijem možeš dalje na doktorat, sa stručnim ne možeš. Iznimno, ali to je u nas velika rijetkost, moguće je da pojedino visoko učilište (fakultet) propiše posebne uvjete i razlikovne sadržaje koji bi omogućili doktorsko usavršavanje osobama sa završenim stručnim studijem. No, ponavljam, to se može, ali ne mora, u samostalnoj je domeni fakulteta i iznimno je rijetko.
„Preddiplomski i diplomski stručni, odnosno preddiplomski i diplomski sveučilišni studiji, moraju biti na istoj brojčanoj razini (6 za preddiplomske, 7 za diplomske studije). No ta brojka ne znači da su oni „isti“. Studiji se razlikuju i po znanjima koje studenti stječu i po daljnjim koracima (mogućnošću zapošljavanja i mogućnošću daljnjeg obrazovanja).“
Inicijativa “300=300”
2. Inicijativom 300=300 traži se izjednačavanje stručnih i sveučilišnih studija. Što mislite o tome? Je li prihvatljivo izjednačavanje s obzirom da nakon oba studija studenti ostvare 300 ECTS-a?
U javnosti se barata s pogrešnim pojmovima pa se stječe krivi dojam. Nažalost, oni koji stoje iza ove priče o „nužnosti razlikovanja stručnih i sveučilišnih studija“ nemaju pravo jer su se oni i do sada razlikovali. Odnosno, imaju druge motive koristeći neinformiranost i nezainteresiranost velike većine ne samo opće, već i akademske javnosti, o ovim pitanjima. Motivi su sasvim drugi od onoga što se govori, a istovremeno su neutemeljeni i neprihvatljivi. Objasnit ću. Navodeći argumente „oni (pod ‘oni’ misli se na stručne studije, op. SB) će nama sada na doktorate“, „oni nisu dovoljno kvalitetni“, „oni ne mogu biti isto što i sveučilišni studiji“, „mi (sveučilišni studiji, op. SB) smo jedini baštinici tradicije i kvalitete“, „oni srozavaju ugled visokog obrazovanja“, itd., itsl. izražavaju se tvrdnje koje mogu djelovati utemeljeno, s kojima se neinformirani (a ponavljam, takvih je iznimno mnogo) mogu čak i složiti i/ili poistovjetiti.
„Stručni i sveučilišni studiji nisu isti, ne daju iste kompetencije i ne otvaraju iste mogućnosti zapošljavanja i nastavka obrazovanja. Ni prije, ni sada. To ,međutim, ne znači da ne trebaju imati istu brojčanu oznaku. Inicijativa „300 je 300“ na to pravilno ukazuje.“
Koji su istinski pozadinski motivi zagovaratelja gore iznesenih tvrdnji? Prvo, u Republici Hrvatskoj se bilježi izniman pad nataliteta. Prema podacima Agencije za znanost i visoko obrazovanje godišnje srednje škole završi 1000 do 2000 učenika manje nego prethodne godine. I to svake godine tako, već nekoliko godina za redom! Dakle, u stvarnosti imamo ogroman – oprostite na ovom izrazu, ali on točno opisuje situaciju – „pad na tržištu budućih studenata“. Sveučilišta se doslovno otimaju za studente jer potencijalnih studenata naprosto nema. Kada tome pribrojite i činjenicu da nakon pristupa u članstvo EU mnogi odlučuju nastaviti svoje visoko obrazovanje izvan Republike Hrvatske, dolazite do porazne slike. U takvim okolnostima, odjednom i državna visoka učilišta doživljavaju „tržišnu situaciju“, a nezanemariv dio državnog financiranja odvija se temeljem okvirnog principa „glavarina“.
Drugi pozadinski motiv je navodna briga oko kvalitete stručnih studija. Situacija je tu posebno shizofrena. Prije svega, i sama Sveučilišta izvode stručne studije. Pa o kome onda ovisi kvaliteta takvog studija, o tom istom sveučilištu koje „pljuje“ po tim studijima?! Dodatno, privatna visoka učilišta koja izvode stručne studije podložna su neovisnim državnim regulatorima i ocjenjivačima kvalitete. Kako bilo, i za njihov početni ustroj često je potrebna institucionalna pomoć državnih sveučilišta. Čak i kada nije, privatna visoka učilišta djeluju na tržištu, pa tko od studenata može i želi platiti velike iznose za studiranje, što to nas briga?
Sveučilište izvodi svoje, privatna učilišta svoje. Pitanje očuvanja kvalitete jest zadaća svakog (državnog ili privatnog) sveučilišta/visokog učilišta, a njegova reputacija gradi se upravo na stvarnoj kvaliteti studija, odnosno znanja, kompetencija i vještina koje prenosi. Kvaliteta se mora vidjeti sada i ovdje, u suvremenom svijetu i u suvremenim uvjetima. Ona nije stvar „stare slave“ i oni koji se bune to jako dobro znaju jer naprosto doživljavaju da više nisu toliko traženi kao prije. I tu je cijela bit priče.
„Reputacija se ne može graditi na omalovažavanju drugih, niti na pukom pozivanju na tradicionalne vrijednosti.“
3. Kako su studiji kategorizirani na fakultetima u Europi? Jesu li stručni i sveučilišni studiji na istoj razini?
Europski kvalifikacijski okvir (utemeljen 2008. i zadnje revidiran 2017. godine) postavlja okvir za povezivanje s pojedinim nacionalnim kvalifikacijskim okvirima, a sve u svrhu lakšeg prepoznavanja i „prevođenja“ diploma, jednom riječju, lakše mobilnosti (studenata odnosno radnika/profesionalaca). Prihvaćen je, ne samo od strane država Europske Unije, već i šire, država europskog kontinenta. Države, dakle, donoseći svoje nacionalne kvalifikacijske okvire povezuju iste s određenim razinama Europskog kvalifikacijskog okvira. Raširena je praksa u europskim državama da se prvostupnici i magistri stručnih i sveučilišnih studija smještaju na istu brojčanu razinu. Dapače, ponegdje su poznati čak i stručni doktorati.
Uobičajeno je, a to i jest suština priče, mobilnost između područja i polja znanosti i umjetnosti pa onda i između stručnih i sveučilišnih studija. Podsjetimo se, naravno, neke profesije su regulirane i tu nema puno slobodnog prostora. Osnovna ideja je utvrditi razlikovne sadržaje i ispite (čak i razlikovne godine), ponekad – posebno u slučaju pristupa doktorskom studiju – utvrđivanje osobnih znanja, kompetencija te čak pripuštanje osoba koje su ranije završile stručne studije. Temeljne postavke su čuvanje kvalitete unutar vlastitog programa, ali otvaranje prema van. To pak vrlo teško usvajamo u našim akademskim glavama.
„Ideja je omogućiti što veću, a smislenu, mobilnost unutar studijskih programa.“
Na kraju, valja jasno podsjetiti: visoko obrazovanje jest u samostalnoj nadležnosti država članica Europske Unije. Drugim riječima, ne može nas nitko prisiliti. Ako mi želimo trpjeti posljedice svoje krutosti i okoštalosti, ako želimo braniti svoje pozicije nauštrb mladih, naših studenata i budućnosti Republike Hrvatske, ako želimo ostati ukopani u svojim stoljetnim pozicijama, nitko nam tu ne može pomoći. Upravo je zbog toga svaka bottom up inicijativa, poput ove „300 je 300“, ne samo dobrodošla, već i tračak lucidnosti u ovom suštinski tragičnom i destruktivnom stavu i ponašanju prema stručnim studijima.
4. Hrvatski sabor je 2018. godine donio izmjenu Zakona o Hrvatskom kvalifikacijskom okviru, no koja je bila neustavna. Možete li nam ponajprije pojasniti što je točno Zakon o Hrvatskom kvalifikacijskom okviru? Kako je moguće da tijelo javne vlasti donese neustavnu odluku? Dovodi li to do problema nekompetentnosti vladajućih ljudi?
Zakon o Hrvatskom kvalifikacijskom okviru je naša nacionalna inačica kvalifikacijskog okvira. Kroz taj zakon mi svaku diplomu koja se stječe u Republici Hrvatskoj (od osnovne škole do doktorata znanosti, uz nabrajanje i nekih situacija koje ne završavaju diplomom, da sada ne ulazim u detalje svake razine), dakle, svaku diplomu definira opisno te dodjeljuje pojedinu brojčanu oznaku kako bi označilo „prijevod“ na Europski kvalifikacijski okvir. Time ne znači da automatski brojka 7 (diplomska razina, bilo stručnog ili sveučilišnog) daje pravo pristupa razini 8 (doktorskom studiju) budući da svaki studijski program propisuje odgovarajuće studije kao nužnu prethodno kvalifikaciju. Sve u svemu, tu nema nikakve bojazni, izvan onoga što sam do sada rekla kao motive ove priče.
Zakone u Republici Hrvatskoj donosi Hrvatski sabor kao najviše predstavničko tijelo naroda i kao zakonodavno tijelo naše države. U svakoj drugoj državi postoji odgovarajuće tijelo. U velikoj većini država svijeta nakon donošenja zakona postoji odgovarajuće drugo tijelo. Kod nas je to Ustavni sud Republike Hrvatske, koji, kada je upitan od ovlaštenih predlagatelja, može nadzirati sukladnost zakona s ustavom – kod nas s Ustavom Republike Hrvatske. To je važan i uobičajeni zaštitni mehanizam. Postotak zakona za koje se naknadnim nadzorom utvrdi neustavnost iznimno je mali, ponegdje čak u promilima. Samu činjenicu da postoji mogućnost naknadnog nadzora, kao i eventualno utvrđenje neustavnosti pojedinih dijelova zakona, ne smijemo promatrati kao nešto loše ili pogrešno, već kao dobrodošli kontrolni mehanizam. Čak i kada se s konačnom odlukom ne slažemo.
Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske
5. U ožujku 2020. godine Ustavni sud poništio je odredbe Zakona o Hrvatskom kvalifikacijskom okviru u kojemu su na istoj razini bili smješteni stručni i sveučilišni studiji. Možete li nam laički objasniti što je ranije pisalo u Zakonu, a što se ovom odlukom promijenilo?
Pisala je ista brojka za obje vrste studija: 6.1. (preddiplomska razina) i 7.1. (diplomska razina). Sada se predlaže da oznaka bude 6.1.st i 6.1.sv. te 7.1.st. i 7.1.sv. Cijeli ostali opis kvalifikacije (što se točno stječe), kao i sva prava (gdje se možeš zaposliti i da li možeš dalje na doktorat) u suštini ostaje isto, odnosno propisano je drugim propisima (napose studijskim programima).
6. Na odluku Ustavnog suda čekalo se oko 2 godine. Smatrate li da je to prihvatljivo vrijeme za donošenje odluke ili da je proces donošenja trajao predugo, a s obzirom na aktualnost i važnost tematike?
Odluke Ustavnog suda se u pravilu donose u roku od jedne godine, no u ovisnosti o specifičnostima situacije, predmetu itd., vrijeme varira. Moramo znati da najveći dio posla koji obavlja Ustavni sud Republike Hrvatske otpada na ustavne tužbe, pojedinačne pritužbe građana na konkretne presude u konkretnim predmetima. Prijedlozi za ocjenu ustavnosti zakona su neusporedivo rjeđi. Kako bilo, u ovom konkretnom predmetu ne vidim nikakvu žurbu, a osobno se ni ne slažem s odlukom Ustavnog suda Republike Hrvatske. Odluka je donesena s 8 naspram 5 glasova, tj. većinom glasova. S izdvojenim suprotnim mišljenjima sudaca koji su ostali u manjini se u potpunosti slažem. No, to je svejedno.
„Ustavni sud Republike Hrvatske donosi odluke većinom glasova. Jednom donesene odluke su konačne i obvezuju apsolutno sve u Republici Hrvatskoj.“
Ipak, s obzirom na ono što sam Vam navela u prethodnom pitanju, koja će to sada biti novost u Zakonu o HKO (unošenje oznake st. i sv., a kojih prije nije bilo), osobno smatram da je to sve posve besmislena priča i besmislen konflikt jer, ponavljam cijelo vrijeme, prava ostaju ista kao što su bila i prije ove odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske, bez obzira na to što netko o tome javno progovarao na negativan način. Ponavljam jedino bitno: gdje se možeš zaposliti s kojom diplomom i na koji studij možeš dalje ići. A to je isto i prije, i sada.
Ono što svakako moram ovdje naglasiti: za tako minorne izmjene zakona (dodavanje st. i sv. te neke sitne druge izmjene) nije se smjelo čekati do krajnjeg roka koji je odredio Ustavni sud Republike Hrvatske (31.12.2020.). Dapače, očito je da ove izmjene neće moći biti usvojene prije veljače ili ožujka 2021. godine. Naprosto se neće stići „odraditi“ proceduru. To je za prava studenata irelevantno, glavno da je rješenje dogovoreno i da će biti usvojeno. Ne treba se tu bojati, stečene diplome vrijede, diplome koje će se steći u međuvremenu imat će odgovarajuće stručne nazive temeljem drugog zakona.
Nisu bitni tehnički detalji, bojazni ne treba biti. Međutim, ono što je poražavajuće jest da nositelji vlasti rutinski probijaju rokove koje im daje Ustavni sud Republike Hrvatske. Čak i onda kada je to jednostavno izvršiti, kao u ovom slučaju, kada je prijedlog Zakona u bitnome bio pripremljen i u mandatu ranije ministrice Divjak. Za studente stručnog studija to je manje bitno, ali u nekim drugim primjerima kašnjenja situacija je dramatična. Recimo, proteklo je 10 godina od naloga Ustavnog suda Republike Hrvatske da se promijene izborne jedinice u Republici Hrvatskoj.
7. Prijedlog zakona o izmjena i dopunama Zakona o Hrvatskom kvalifikacijskom okviru, s konačnim prijedlogom zakona je trenutno na e-savjetovanju. Što to točno znači? Tko se može uključiti u e-savjetovanje? I kakva je procedura po završetku e-savjetovanja?
Procedura savjetovanja sa zainteresiranom javnošću uobičajeni je i formalno obvezni element zakonodavnog postupka. To je razdoblje unutar kojega je određeni tekst predloženog zakona dostupan na portalu e-savjetovanje. Baš svatko se može registrirati na portalu i potom čitati taj tekst. Čitati tuđe komentare i dodavati, izravno on-line, svoje komentare uz svaki članak svakog takvog prijedloga koji je trenutno na savjetovanju, pa tako i na prijedlog ovog Zakona.
Nakon proteka roka za savjetovanje (koji rok je naznačen uz svaki akt na savjetovanju), svi komentari koji su upisani tijekom e-savjetovanja stižu predlagatelju zakona. Komentari se analiziraju, neki usvajaju, neki ne. No predlagatelj je dužan pripremiti obrazloženje uz baš svaki pojedinačni komentar koji nije prihvaćen. Naravno, uz prihvaćene komentare i sugestije bit će najčešće samo oznaka „prihvaća se“, ali i tu je moguće obrazložiti zašto se prihvaća. Potom, tako pripremljen prijedlog, zajedno s izvještajem o prihvaćenim i neprihvaćenim prijedlozima ide dalje prema Hrvatskom saboru. Hrvatski sabor zatim razmatra materijal u specijaliziranim tijelima (tzv. radnim tijelima Hrvatskog sabora tj. raznim odborima), a potom se upućuje na plenum (sjednicu svih saborskih zastupnika). U plenumu se raspravlja prema pravilima o redoslijedu izlaganja (prvo predlagač, pa predstavnici odbora, itd.) te se po završetku rasprave glasuje i usvaja zakon.
Izvor fotografije: Patrik, Maček, Pixsell
